案例一

    2018年5月26日上午，被申請執(zhí)行人萊蕪市康萬家食品有限公司因廠區(qū)內(nèi)沼氣池通道堵塞，車間積水，而使用潛水泵鋪設(shè)軟管跨越廠區(qū)西墻向廠區(qū)外的樹林排水，所排水為生豬屠宰完成后沖洗車間的廢水，排水時間為上午9點到9點半。5月27日，申請執(zhí)行人濟南市生態(tài)環(huán)境局鋼城分局執(zhí)法人員巡查時發(fā)現(xiàn)該公司廠區(qū)西墻上有一水管，懷疑存在偷排行為，責令將排放現(xiàn)場進行了還原，電鍍廢水零排放執(zhí)法人員對還原后的現(xiàn)場進行了現(xiàn)場勘查，并對有關(guān)人員進行了詢問，確認該公司將部分屠宰廢水、車間沖洗廢水使用潛水泵通過軟管排放到外環(huán)境，涉嫌私設(shè)暗管通過逃避監(jiān)管的方式排放水污染物。

    被申請執(zhí)行人認為其行為不屬于通過私設(shè)暗管違法排放水污染物，且排放的廢水不應(yīng)認定為水污染物。根據(jù)《水污染防治法》規(guī)定，私設(shè)暗管的目的在于規(guī)避監(jiān)管，暗管是指通過隱蔽的方式達到規(guī)避監(jiān)管的目的而設(shè)置的排污管道。本案中，被申請執(zhí)行人客觀上臨時設(shè)置水管跨越廠外的公路將廢水排放到小樹林中，具有臨時性搶險及維修的性質(zhì)，不具備隱蔽性；主觀上不存在規(guī)避監(jiān)管的故意，因為通向沼氣池的廢水通道管堵塞，只能抽走積水才能輸通管道，另外排污的行為發(fā)生在上午九點到九點半，其行為明顯不屬于為規(guī)避監(jiān)管通過隱蔽方式排放水污染物，不具備法律規(guī)定的暗管的特征，因此不屬于涉嫌通過私設(shè)暗管違法排放水污染物。被申請執(zhí)行人為維修管道臨時將一方多的廢水排放到山溝的樹林里，排放雖然是廢水，也是有機肥料，但不構(gòu)成水污染物，申請執(zhí)行人在未對其排放的廢水進行采樣檢測并出具檢測報告的情況下，直接認定為水污染物屬于認定事實錯誤。

    法院認為，根據(jù)《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第五條第二款規(guī)定“暗管是指通過隱蔽的方式達到規(guī)避監(jiān)管目的而設(shè)置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的臨時排污管道”，私設(shè)暗管的目的在于規(guī)避監(jiān)管，但該案的被申請執(zhí)行人是為了清除堵塞的沼氣池通道而臨時進行的污水外排，其目的并不是逃避監(jiān)管，申請執(zhí)行人認定被申請執(zhí)行人私設(shè)暗管逃避監(jiān)管沒有事實根據(jù)。另，根據(jù)《水污染防治法》第一百零二條第（二）項規(guī)定“水污染物，是指直接或者間接向水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)”，根據(jù)審理查明的情況，被申請執(zhí)行人排放的是生豬屠宰完成后沖洗車間的廢水，廢水不等同于水污染物，申請執(zhí)行人在沒有其它證據(jù)佐證的情況下直接認定排放的廢水屬于水污染物，屬于認定事實不清。因此，行政處罰決定書認定被申請執(zhí)行人涉嫌私設(shè)暗管通過逃避監(jiān)管的方式排放水污染物，明顯缺乏事實根據(jù)。法院最終裁定不予執(zhí)行該處罰決定。[1]

    [1] 山東省濟南市鋼城區(qū)人民法院（2019）魯0117行審8號行政裁定書。

案例二

    2017年6月16日，原告常州金壇博大陶粒制品公司向被告常州市生態(tài)環(huán)境局提交情況報告：我司雨污分離池因于6月9日至6月11日下大雨，導(dǎo)致河水漲至雨污分離池，造成雨污分離池坍塌，雨水排放口出現(xiàn)少量雨水直接排放到薛埠河道，我司及時采取措施，平整雨污分離池基礎(chǔ)，及時請設(shè)計部門重新設(shè)計重建雨污分離池。

    6月29日，被告到原告現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)廠區(qū)沉淀池北側(cè)、薛埠河邊有一排放口，有水慢慢滲出，滲漏至廠區(qū)北側(cè)的薛埠河，水質(zhì)感官呈黃褐色，監(jiān)測結(jié)果顯示超過相應(yīng)排放標準。

    7月14日，被告再次到原告檢查，電鍍廢水處理設(shè)備并制作現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，現(xiàn)場檢查時，原告處于停產(chǎn)，雨水收集池正在整改，陶?；剞D(zhuǎn)窯處于養(yǎng)護狀態(tài)，有冷卻水溢出，經(jīng)地面流至雨水管網(wǎng)。同日，被告向原告送達了《責令改正違法行為決定書》，責令其立即停止以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物。

    8月14日，被告到原告現(xiàn)場檢查時，原告廠區(qū)沉淀池北側(cè)已重建恢復(fù)雨水收集池，非法定排放口已封堵。

    10月21日，被告向原告送達《行政處罰聽證告知書》，擬依據(jù)《水污染防治法》（2008年，下同）第七十五條第二款對原告罰款貳拾萬元，10月23日，原告提出聽證申請。提出的理由主要有：該排放口自建廠時就存在，雨污循環(huán)水池坍塌系由于大暴雨影響，屬于自然災(zāi)害，不是原告故意為之，原告已在第一時間向被告匯報，并組織搶建，正常排污不會緩慢滲水，并非故意排放污水，外排水也不是生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污水；法律適用與事實不符，《水污染防治法》第七十五條第二款是指故意排放污水，該雨水口滲出的水不是故意排放的污水，當時驗收時同意原告在雨水收集池滿后可以排放到河水中。

    經(jīng)過聽證后，被告認為原告違反了《水污染防治法》第二十二條第二款：“禁止私設(shè)暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”之規(guī)定……依據(jù)《水污染防治法》第七十五條第二款規(guī)定對原告罰款貳拾萬元。原告不服，訴至法院。

    一審法院認為，應(yīng)受環(huán)境行政處罰的行為必須包括行為違法和主觀上有過錯兩個條件；其中，主觀上過錯分故意和過失兩種。對于“禁止私設(shè)暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的理解和適用，從文義解釋和立法原意出發(fā)，“私設(shè)”是指私自設(shè)立，“規(guī)避”是指設(shè)法避開，“規(guī)避監(jiān)管”的表述方式在主觀上應(yīng)屬于故意。故行政機關(guān)依據(jù)前述條款作出行政處罰時，行政相對人應(yīng)當同時具備行為違法和主觀故意的兩個構(gòu)成要件。

    本案中，被告認為原告“在非法定排放口超標排放水污染物的行為”屬于“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”。一方面，原告在雨污分離池坍塌后，未及時采取措施，抱有僥幸心理，仍開設(shè)1條生產(chǎn)線生產(chǎn)，導(dǎo)致水污染物經(jīng)雨水管道排入薛埠河是事實，故被告認定原告存在“在非法定排放口超標排放水污染物的行為”，并無不當。另一方面，對于前述行為是否屬于“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的范疇：第一、雨污分離池坍塌屬于偶發(fā)性事件，原告也主動向被告匯報了相關(guān)情況，不存在隱瞞雨水管道分離的事實，也沒有采取連接管道等主動行為利用雨水管網(wǎng)排放廢水；第二、并無證據(jù)顯示原告的生產(chǎn)行為會導(dǎo)致冷凝水本身相關(guān)排放指標超標，或需要設(shè)置專門的排污口用于冷凝水或其他廢水的排放，原告并無私設(shè)暗管或者規(guī)避監(jiān)管來排放廢水的動機；第三、冷凝水與場地內(nèi)粉塵等物質(zhì)混合后，形成的水污染物，通過偶然分離的雨水管道排入薛埠河，其污染結(jié)果具有不可預(yù)見性。

    結(jié)合違法行為的偶發(fā)性、行為實施的消極性、危害結(jié)果的不可預(yù)見性等方面因素，法院認為，原告在雨水分離池坍塌后怠于修復(fù)，導(dǎo)致水污染物流入薛埠河，其行為確實具有違法性，且造成損害結(jié)果，但其主觀上不具有逃避監(jiān)管的故意，客觀上也沒有主動實施規(guī)避監(jiān)管行為，不屬于“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的范疇。綜上所述，案涉行政處罰決定適用法律、法規(guī)錯誤，應(yīng)當予以撤銷。同時提請行政機關(guān)注意，在作出行政處罰時必須全面認定行政違法行為，包括違法行為的客觀要件和主觀要件，不能忽略了行為人的過錯形式，片面地根據(jù)污染行為的外在表現(xiàn)形式作出認定。

    常州市生態(tài)環(huán)境局上訴稱：1.被上訴人主觀上具有“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的故意。被上訴人在2017年6月11日已經(jīng)發(fā)現(xiàn)雨水分離池坍榻，雖然雨水分離池坍塌確有偶然性，也履行了報告義務(wù)，但并未采取立即停止生產(chǎn)、封堵排放口等快捷有效的應(yīng)急防范措施，以阻止水污染物的排放，造成了污染環(huán)境的后果。2.原審判決對《水污染防治法》第二十二條第二款規(guī)定的“私設(shè)”、“規(guī)避”、“規(guī)避監(jiān)管”的理解與適用解釋沒有法律依據(jù)。

    二審法院認為，被上訴人發(fā)現(xiàn)雨水分離池坍榻這一偶然事故發(fā)生后，作為防止水污染責任主體單位，應(yīng)當及時采取立即停產(chǎn)、封堵排放口等防止水污染物外排的相應(yīng)措施，而其僅報告上訴人，未及時采取防止水污染物外排相應(yīng)措施的行為，是放任水污染物外排、放任水污染后果的行為，應(yīng)當承擔相應(yīng)的被處罰責任；上訴人對被上訴人的上述行為，在查清事實、予以定性的基礎(chǔ)上，作出處罰是依法履行水污染監(jiān)管職責的行為。

    根據(jù)原環(huán)保部關(guān)于《水污染防治法》第二十二條有關(guān)“其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”及相關(guān)法律責任適用問題的復(fù)函（環(huán)函[2008]308號）：“以下幾種情形可以理解為屬于‘采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物’:3.在雨污管道分離后利用雨水管道排放廢水；4.其他擅自改變污水處理方式、不經(jīng)法定排放口排放廢水等規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”。被上訴人雨污管網(wǎng)圖顯明，生產(chǎn)過程中的循環(huán)冷卻水與水膜除塵水均可通過雨水管網(wǎng)進入雨污分流池，經(jīng)沉淀后排放這一事實；監(jiān)測結(jié)果表明，被上訴人存在水污染物超標外排的違法行為，符合《水污染防治法》第二十二條第二款規(guī)定的“采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”違法行為構(gòu)成要件。

    綜上，二審法院認為，電鍍廢水處理設(shè)備上訴人對被上訴人予以處罰事實清楚、程序合法、證據(jù)確鑿、適用法律正確，判決撤銷溧陽市人民法院作出的（2018）蘇0481行初78號行政判決；駁回常州市金壇博大陶粒制品有限公司的訴訟請求。[1]

    [1] 江蘇省常州市中級人民法院（2019）蘇04行終79號行政判決書。

    要點提示

    1.所謂“逃避”，是指想方設(shè)法避開，“逃避監(jiān)管”在主觀上即為故意。從這點上來講，案例2中一審法院法官對文義解釋和立法原意的理解基本準確。[1]

    2.但是，證明當事人是否具有“逃避監(jiān)管”的主觀故意，不能依賴當事人調(diào)查詢問中承認，并且，人都有趨利避害的天性，一般不會主動承認，從執(zhí)法機關(guān)來講，證明當事人具有主觀故意是靠客觀證據(jù)來證明或推斷出來的。案例2中二審法院即回避了“逃避監(jiān)管”是否具有主觀故意的理論糾纏，而是通過論證當事人的法律責任、事故發(fā)生后沒有及時維修，具有放任水污染物外排、放任水污染后果的事實，推斷其具有“逃避監(jiān)管”的主觀故意。

    3.如何認定通過不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的主觀故意，可以參考公安部治安局編寫的《<行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法>理解與適用》P19-P22。

    [1] 在心理學(xué)上，逃避和回避都是為了遠離應(yīng)激源的行為。逃避是指已經(jīng)接觸到應(yīng)激源后而采取的遠離應(yīng)激源行動；回避是指預(yù)先知道應(yīng)激源將要出現(xiàn)，在未接觸應(yīng)激源之前就采取行動遠離應(yīng)激源。兩者的目的都是為了擺脫情緒應(yīng)激，排除自我煩惱。